Proč a jak tyto vzkazy vznikly
Ponořili jsme se do tématu práce s poznatky. Často se naše pozorování shodovalo s tím, jak je práce s poznatky – či analytická práce – pojímána v koncepčních dokumentech a systémových snahách o zlepšení. Občas ale z našich pozorování vyvstávaly teze a závěry, které se od „standardního“ pojetí analytické práce trochu liší a mohou toto pojetí obohatit.
Níže tedy přinášíme několik „vzkazů pro decision makery“1, o kterých si myslíme, že budou užitečné při zacilování dalších snah o rozvoj evidence-informed přístupů k vládnutí.
Jsou to relativně široké teze; konkrétní doporučení k systémovým problémům, které jsme v praxi zaznamenali, přinášíme odděleně. Některých témat se dotýkají jak tyto vzkazy, tak doporučení.
O pojmech
Analytickou práci a roli analytika je třeba chápat široce
Ačkoliv je „analytická práce“ obvykle chápána výlučně jako práce s daty, její podoba a role ve veřejné správě je mnohem širší.
Pro lepší uchopení významu práce s poznatky ve veřejné správě je nutné začít vnímat analytickou práci jako mnohem širší kategorii činností, než se obvykle děje. Podle našich zkušeností je jako „analytik/čka“ vnímán zaměstnanec/kyně, který/á pracuje s kvantitativními daty a statistickými nástroji. Realita je ale taková, že práce s poznatky obnáší celou řadu činností, z nichž tyto tvoří pouze zlomek. Nejedná se pouze o práci s kvalitativními daty, ale i jiné, více či méně „nevýzkumné“ úlohy jako například rešerše, příprava zpráv pro partnery, komunikace zjištění, atd. Snahy o posun práce s poznatky ve veřejné správě by tuto šíři měly reflektovat a např. vzdělávání by mělo cílit na toto širší spektrum potřebných dovedností.
Jak ukazuje výzkum ze zahraničí Howlett (2015) i z českého prostředí (Veselý a Nekola 2016), analytici skutečně v praxi hrají relativně širokou roli; snahy o posílení analytické práce by toto měly brát v potaz a např. podporovat rozvoj dovedností v celé této šíři. V tomto kontextu může být užitečný i koncept tzv. policy work (Colebatch, Hoppe, a Noordegraaf 2011; v českém kontextu Kohoutek, Nekola, a Novotný 2013; Kohoutek, Nekola, a Veselý 2018).
Analytické útvary jsou široká kategorie
Práce s poznatky probíhá i na řadě útvarů, které formálně „analytické“ nejsou. Je součástí tvorby veřejně-politických opatření (např. dotačních výzev, ale i strategií) a často i operativní a implementační práce.
Zároveň i kategorie analytických útvarů zahrnuje celou řadu oddělení – od „tvrdě“ analytických, které se věnují datové analýze, po ty, kde k analytické práci dochází v rámci specifických a dílčích činností. I tyto útvary nicméně potřebují přístup k zásadám a postupům práce s poznatky, s čímž by měla veřejná správa počítat.
Stejně tak i dedikované analytické útvary hrají různé role. Některé se blíží strategickým, některé se specializují na určitý typ poznatků (např. evaluace), některé plní roli servisního útvaru na ad hoc poptávky.
Rozvoj analytické práce není jen o budování resortních analytických útvarů
Je možné, že některý typ útvarů by měl např. na resortech existovat průřezově. Toto nebylo předmětem našeho zkoumání, ale dílčí poznatky naznačují, že na některých resortech chybí analytické kapacity na řešení velkých celoresortních témat. Pak by bylo možné uvažovat o nějaké míře stanovení standardu podobně jako je tomu např. na Slovensku (Ministerstvo financí SR 2023). I v takovém případě by ale jakákoli koncepce rozvoje analytické práce neměla zapomenout na další typy útvarů, pro které je práce s poznatky podstatná, a také na jednotlivce, které hrají roli analytika ve věcně nebo implementačně zaměřeném útvaru.
„Knowledge Delivery“ jako jedna ze základních funkcí uvnitř organizací
Při uvažování o veřejných organizacích se často objevují kategorie „strategie“ a „implementace/operativa“, popř. ještě různé podpůrné funkce. Dobře fungující organizace ale musí umět také vstřebávat informace a sbírat zpětnou vazbu a využívat je ve své práci, ať už strategické nebo operativní.
Proto je třeba zajímat se o to, kdo a kde vykonává funkci tohoto „dodavatele poznatků“ (knowledge delivery) do různých procesů a rozhodnutí. Může a nemusí to být jeden specializovaný útvar – v některých organizacích je „knowledge delivery“ funkce integrovaná do věcných útvarů, jinde je více centralizovaná, nezávislá nebo externí. Některé útvary v sobě mísí strategickou, operativní a znalostní funkci. Hlavní otázka pro identifikaci této funkce dodávání poznatků je: odkud do našich strategických a implementačních procesů vstupují poznatky zvenčí? Kdo má za úkol zajistit, aby se to dělo?
Důležité je vědět, kde tuto funkci moje organizace má a co je potřeba, aby fungovala, od kapacit a dovedností před struktury řízení a podpůrné funkce (např. personalistické), které umožní lidem či útvarům plnícím tuto funkci efektivně fungovat.
O lidech
Podpora analytické práce by se neměla omezovat na rozvoj individuálních a technických dovedností
Jak argumentujeme výše, rozvoj jednotlivců a analytické práci by se neměl omezit na technické dovednosti. Důležitý je i rozvoj příbuzných schopností, především v oblasti komunikace poznatků, ale také v oblastech jako je syntéza poznatků.
Jak také ukázal tento projekt, klíčové je zaměřit se kromě individuálních dovedností na kapacity týmů a s tím související dovednosti. Velká část činností spojených s prací s poznatky má interpersonální, skupinový a týmový charakter: od potřeby předávat a společně rozvíjet znalosti, přes schopnost společně řešit analytické a tvůrčí úkoly.
Školení jednotlivců nejsou jedinou možností vzdělávání analytiků a analytiček
Profesního a odborného rozvoje jedinců lze dosáhnout i jinými cestami než školeními.
Školení a semináře jsou standardními vzdělávacími procedurami nejen ve státní správě. Ačkoliv mají v rozvoji práce s poznatky ve veřejné správě své nezastupitelné místo, a v některých konkrétních činnostech jsou ideálními způsoby vzdělávání, neplatí to univerzálně. Ke zlepšování analytického know-how a dovedností vedou i účast na konferencích, neformální výměny zkušeností, meziresortní spolupráce a další praktiky.
Podpora učení se mezi jednotlivci a týmy v neformální komunitě analytiků se nabízí jako potenciálně účinný a zjevně nákladově efektivní způsob, jak rozvíjet dovednosti v oblasti práce s poznatky. Vhodným výchozím bodem může být existující Pracovní skupina pro spolupráci analytických útvarů, případně skupina absolventů pilotního vzdělávacího programu pro analytiky.
Základním impulsem je poznání z naší práce s analytiky napříč státní správou, že v těchto institucích již nyní existují ostrůvky excelence v dílčích tématech, metodách a způsobech práce. Učení se od druhých v oblasti práce s poznatky pak identifikuje i britská státní služba jako častější mód než formální školení.
Dobrý analytik nerovná se dobrý manažer
Schopnost odvádět kvalitné analytickou práci nutně neznamená, že dotyčný/á je i dobrý/á vedoucí, a veřejná správa by toto měla reflektovat.
Současné nastavení veřejné správy a kariérního postupu v ní směřuje schopné analytiky/čky k tomu, aby postupem času postoupili do vedoucích pozic. Toto nastavení nicméně nereflektuje, že dovednosti dobré/ho analytika/čky nejsou nutně shodné s vlastnostmi dobré/ho vedoucí/ho týmu. Personální procesy ve veřejné správě by měly tyto skutečnosti vzít v úvahu a umožnit kvalitním analytikům a analytičkám profesní rozvoj a postup, který by nespočival v dosazení do vedoucí pozice. Obráceně to platí také: aby byl někdo dobrý/á vedoucí analytického týmu, nemusí být nutně špičkový/á analytik/čka. A konečně: pokud se u někoho projeví chuť přejít z odborné role do manažerské a má pro to předpoklady, tak nebo onak by měl být podpořen přinejmenším vstupním manažerským vzděláváním, což v současnosti není pravidlem.
Práce s poznatky často stojí na jedincích a individuálních vazbách
V současných podmínkách je řada analytických činností závislých na jedincích na daných pracovištích, kteří mají potřebné znalosti a dovednosti, popř. vztahy a kontakty, což má dopad na fungování daných oddělení.
Výzkum a spolupráce s různými částmi veřejné správy v rámci projektu PANK ukázaly, že práce s poznatky, a zejména s kvantitativními daty, často stojí na daných pracovištích na jedincích, kteří mají potřebné know-how a znalosti. Podobně spolupráce v oblasti specializovanější analytické práce napříč státní správou je postavena právě na vazbách těchto klíčových osob. Jakkoliv není tento stav ideální, je nutné s touto realitou počítat a v rozvoji analytické práce napříč odděleními zapojit v první řadě právě tyto aktéry, kteří představují „uzly“ v dané oblasti. Identifikovat by je nejspíš bylo možné poměrně jednoduše neformálním dotazováním napříč analytickou komunitou.
O podpoře
Práci s poznatky ve veřejné správě lze rozvíjet nejen skrze podporu jednotlivců a jejich dovedností, ale i na úrovni týmu.
Dovednosti a technická znalost jednotlivých zaměstnanců a zaměstnankyň jsou důležité, nicméně pouze jejich rozvoj je nedostačující pro správné směřování veřejné správy. Pro pozitivní posun v oblasti práce s poznatky je nutné uchopit personální rozvoj holističtěji a kultivovat znalost i méně technických procesů jako například komunikace výsledků výzkumu, networking atd. Další důležitou rovinou je cílené zlepšování práce na úrovni celého týmu, jelikož řada analytických činností přesahuje agendu jednotlivých zaměstnanců/kyň.
Naše zkušenost také ukazuje, že k pozitivní změně způsobů práce může vést i skupinová intervence, např. kombinací učení a společná reflexe (v našem případě za facilitace výzkumníků týmu PANK), popř. kombinace individuální rozvojové intervence (učení aplikované na problém, který řeší jednotlivce) s aktivitou daného jednotlivce zaměřenou na změnu způsobu práce celého týmu.
V průřezových oblastech je prostor učit se mezi resorty
Jakkoliv se jednotlivé útvary na různých ministerstvech věnují rozdílným agendám, mohou sdílet zkušenosti a dobré praxe z analytické práce napříč resorty.
Rozvoj analytické práce by neměl probíhat výlučně na jednotlivých odděleních, ale měla by probíhat výměna zkušeností mezi různými pracovišti. Jakkoliv se jejich agendy liší, řada problémů a typů činností, kterým se daná oddělení věnují, jsou podobná napříč odděleními a rezorty. Resorty samy – a případně i podpůrné nadresortní útvary – by tedy měly pomáhat k tomu, aby se zaměstnanci a zaměstnankyně různých oddělení střetávali a vyměňovali si zkušenosti a dobré praxe.
Technická řešení nemusí být dostatečná
Technologie mají v analytické práci (a ve veřejné správě obecně) své místo, ale nejsou všespásné.
Technologické nástroje mohou usnadnit řadu činností, nicméně nemohou být použity jako univerzální řešení. Je potřeba kriticky zvážit, nakolik je použití čistě technických řešení (např. zavedení umělé inteligence) skutečně vhodné a efektivní pro daný problém, kdy je potřeba pozornost věnovat širšímu kontextu. Spojeným problémem je to, že technická řešení dávají falešnou iluzi toho, že se jedná o řešení „nepolitická“ a neutrální, a z těch, kdo je zavádějí, tak zdánlivě snímají nutnost politického rozhodování.
O podmínkách
Expertiza v práci s poznatky se shlukuje v klastrech napříč resorty a sektory
O analytických kapacitách v jednotlivých oblastech veřejných politik je proto dobré uvažovat přes hranice resortů a sektorů.
V některých oblastech dochází k rozvoji kapacit napříč resorty a sektory. Příkladem je oblast vzdělávání, kde významná část odborných kapacit vznikla mimo státní správu, nyní z nich ale státní správa těží při snaze o rozvoj vlastní analytické kapacity. Podobně se trans-sektorální skupina vytvořila v oblasti životního prostředí díky existenci konsorcií aplikovaného výzkumu iniciovaných MŽP. Výměny zkušeností a společné učení v těcho komunitách expertů pak podporují např. konference (Konference Evaluační jednotky NOK) a odborné společnosti (mj. Česká evaluační společnost.)
Správa a sdílení dat jsou pro práci s poznatky zásadní
Pro kvalitní analytickou práci je nutné věnovat pozornost a energii managementu a sdílení dat – jak na úrovni velkých systémů a celých organizací, tak na úrovni týmů.
Naše zkušenosti poukazují na to, že na řadě oddělení nejsou nijak kodifikované postupy stran shromažďování, klasifikaci a péči o data, ať již získaná odjinud, či vygenerovaná přímo danými odděleními. Management dat je často ad hoc a stojí na několika málo jedincích, kteří mají přehled o existujících datech a jsou schopni zajistit jejich dodání v případě potřeby. Tento systém je tak těžko udržitelný v případě personálních obměn. Pro efektivnější a kontinuálnější práci s poznatky je vhodné na min. úrovni oddělení zavést stálejší postupy a dobré praxe, se kterými by byli obeznámeni (a dodržovali je) všichni zaměstnanci a zaměstnankyně.
Problémem jiného řádu a dopadu pak je zajištění správy dat na úrovni informačných systémů a institucí.
Součástí analytických kapacit je schopnost pořizovat poznatky zvenčí
Řada výzkumů a evaluací pro státní správu je řešena zadáním externímu dodavateli. Pro schopnost státu získávat a využívat poznatky pak jsou zásadní tyto faktory:
- dovednosti a kapacity jednotlivců pro zadání a řízení zakázek v této oblasti
- pravidla a postupy na tomto rozhraní, včetně legislativy a praxe zadávání veřejných zakázek a veřejných zakázek v aplikovaném výzkumu (programy TA ČR BETA a podobné)
- kvalita aktérů na trhu s těmito zakázkami a fungování trhu jako celku; kultivace trhu je a má být součástí role veřejných institucí, případně ve spolupráci např. se stavovskými, odbornými a sektorovými asociacemi.
Přinejmenším v některých případech – kde zadávání a řízení externích zakázek tvoří velkou část práce útvaru – se nabízí otázka, jestli by nebylo vhodné spíše posílit kapacity evaluačních jednotek a dalších relevantních oddělení, které by dané výstupy a výzkumy produkovaly interně.
Souvisejícím, ale do jisté míry odděleným problémem, pak je funkčnost tzv. science-policy interface, tj. rozhraní mezi veřejnou správou a vědou. Tato problematika je předmětem samostatného projektu TSI Building capacity for evidence-informed policymaking in governance and public administration in a post-pandemic Europe, který začal v roce 2023 a poběží do roku 2024.
Literatura
Poznámky pod čarou
vedení státní služby a všechny, kdo se systémově podílí na rozvoji práce s poznatky↩︎